La prise de conscience de la nécessité de reformer en profondeur les institutions européennes n’est pas nouvelle. En effet, celles-ci ont été conçues pour 6 Etats et pour des missions initialement limitées. Or, le nombre de pays membres n’a cessé d’augmenter et les différents traités ont ajouté de nouvelles compétences au bénéfice de la Communauté, puis de l’Union européenne.

Les institutions actuelles apparaissent ainsi inadaptées, peu lisibles pour les citoyens européens. Accusée de creuser le déficit démocratique, la construction européenne est aujourd’hui confrontée à un défi : bâtir de nouvelles institutions, plus accessibles et plus transparentes.

Le contexte

Les institutions actuelles subissent des critiques, selon nous, justifiées. Elles sont trop complexes, difficilement accessibles au citoyen. La répartition des compétences entre Union et États est discutée, l’Union étant souvent accusée d’empiéter sur des domaines qui devraient être laissés aux compétences nationales. La répartition des fonctions entre Commission, Parlement européen, Conseil des ministres, Conseil européen n’est pas beaucoup plus claire… Le processus décisionnel est complexe. Par ailleurs, les institutions ne sont pas totalement démocratiques : si la Commission est investie par le Parlement européen, les commissaires sont choisis par les Etats ; le Parlement européen, seule institution élue au suffrage universel direct, n’a pas les compétences d’un Parlement national.

Ces critiques ont conduit les rédacteurs des différents traités à prévoir une révision d’ensemble, laquelle devait être opérée successivement par le traité d’Amsterdam et par celui de Nice. Cependant, la méthode choisie (la conférence intergouvernementale - CIG) a surtout permis de révéler l’ampleur des égoïsmes nationaux et l’absence d’un véritable projet européen.

L’élargissement de l’U.E. à 25 rend urgente une révision d’ensemble. Les institutions actuelles semblent inadaptées. Par exemple, quel sens a une présidence tournante, qui conduit un Etat à présider une fois tous les douze ans et demi ? Par ailleurs, ce système entraîne instabilité et discontinuité dans l’action communautaire, même s’il est populaire auprès des petits Etats manquant de représentation politique. Autre exemple : le maintien de nombreux cas d’unanimité entraîne un risque accru de blocage.

La méthode choisie pour rédiger ce texte est innovante : il est décidé d’abandonner la méthode intergouvernementale habituelle (chaque pays ne songeant le plus souvent qu’à défendre ses propres intérêts) pour adopter celle de la Convention (déjà utilisée pour rédiger la Charte européenne des droits fondamentaux) qui est plus représentative, puisque sont membres de la Convention des représentants des gouvernements, mais aussi du Parlement européen et des Parlements nationaux.

Le texte : contenu, avancées et limites

D’un point de vue formel, le texte est découpé en plusieurs parties :

• Un préambule qui fixe les objectifs de l’Union et proclame son attachement à différentes valeurs
• Une partie institutionnelle où sont décrites les différentes institutions, leurs pouvoirs et les processus de décision.

L’essentiel des modifications et nouveautés se trouve ici.

• La Charte européenne des droits fondamentaux, qui est une liste de droits civils, politiques, sociaux. Elle comporte des droits nouveaux, liés aux progrès de la bio-éthique ou de l’informatique, ou manifestant la volonté de l’Union de protéger des personnes vulnérables. Ce texte, qui existe depuis décembre 2000, n’a pour l’instant pas de valeur juridique. Son inclusion dans la Constitution vise à lui donner la même valeur que les autres dispositions, c’est à dire celle d’un traité.
• Une partie sur les politiques (règles sur la libre circulation, la concurrence, les entreprises publiques, la politique agricole, l’environnement etc…) qui reprend le contenu des différents traités précédents en les refondant.
• Les clauses finales.

Ce texte n’est pas juridiquement une Constitution, mais un traité, car il n’existe pas d’État européen, ni de peuple européen, ni de pouvoir constituant européen. Ceci implique que, pour entrer en vigueur, ce texte doit être adopté à l’unanimité, les États étant souverains.

Le but de ce texte est d’améliorer le fonctionnement des institutions avec deux axes :

• démocratiser les institutions
• renforcer leur efficacité

Démocratisation des institutions

En soi, le fait de rassembler les traités communautaires dans un texte unique est censé le rendre plus accessible aux citoyens. Mais la contrepartie est qu’il s’agit d’un texte très long, dont la lecture, malgré une volonté de simplification du vocabulaire, n’est pas toujours très facile…

Tentative de clarification de la répartition des compétences entre Union et États. C’est une question sensible, car on constate souvent un sentiment d’empiétement de l’Union sur les compétences nationales. Le texte choisit d’énumérer les compétences exclusives de l’Union (euro ; politique commerciale commune…) et de donner une liste indicative des compétences partagées entre Union et Etats.

Aujourd’hui on distingue : le pilier communautaire ; le pilier “Politique étrangère et de sécurité commune - PESC” et le pilier “justice et affaires intérieures - JAI”. Dans chaque pilier, il y a des modes de décisions spécifiques et des règles propres. La Constitution propose un seul pilier, avec un seul système normatif.

L’intégration de la Charte des droits fondamentaux dans le texte de la Constitution témoigne de l’attachement de l’Union aux libertés et aux droits des citoyens.

L’initiative citoyenne : un million de citoyens issus d’“un nombre significatif” d’États membres peuvent soumettre un projet de texte à la Commission européenne.

Accroissement du rôle du Parlement européen : élection du Président de la Commission, qui devra être représentatif de la majorité parlementaire ; la co-décision devient la procédure législative de droit commun.

Accroissement de la participation des Parlements nationaux à travers la valorisation du principe de subsidiarité, selon lequel la décision doit être prise au niveau le plus pertinent (communautaire, national, voire infra national). Si un tiers des Parlements nationaux estiment qu’une proposition communautaire ne respecte pas ce principe, la Commission doit alors réexaminer sa proposition.

Renforcement de leur efficacité

Création d’un poste de Président du Conseil européen, qui incarnera l’Europe sur la scène internationale, ce qui permettrait de donner un visage à l’Europe. Mandat de deux ans et demi renouvelable une fois.

Création d’un ministre des affaires étrangères, chargé de porter la politique étrangère de l’Union et de la rendre plus visible et plus efficace sur la scène internationale. Si l’idée paraît bonne, cette institution ne saurait être efficace sans une véritable volonté politique des États membres de faire exister cette politique étrangère commune …

Réduction des hypothèses d’unanimité, la majorité évitant le blocage et la non décision.

Modification des règles de vote au Conseil des Ministres. La triple majorité, système très complexe adopté à Nice (voix, pays, pourcentage de la population), est remplacée par une double majorité (nombres d’États, pourcentage de la population). La répartition des voix par État, source d’incessants marchandages, est supprimée.

Limites et critiques

Si le texte comporte incontestablement des avancées, il fait cependant l’objet de critiques.

Cette Constitution renforce la politique européenne de défense et de politique étrangère avec des coopérations renforcées rendues possibles dans ces domaines, ce qui n’était pas le cas avant. De même, son adoption serait de nature à relancer et confirmer la construction communautaire dans ses principes et modalités actuels (abandon progressif de souveraineté notamment). Ceci est de nature à inquiéter les “souverainistes”, même si ce terme n’est pas idéal, car il est utilisé pour qualifier des individus dont les idées sur la construction européenne sont très différentes ! Par ailleurs, on peut comprendre certaines inquiétudes, notamment liées à la mondialisation, qui conduisent certains à souhaiter conserver des protections ou des spécificités nationales.

Ce texte confirme que la construction européenne reste basée sur un modèle économique libéral fondé sur le marché, la libre concurrence, la restriction des interventions publiques dans l’économie, ce qui n’est guère favorable à la défense des services publics “à la française”. Le volet social de la Constitution paraît bien faible : il est surtout constitué d’objectifs, sans que le contenu des politiques à venir soit prévu. Certes, le texte fait référence à une économie sociale de marché … mais il est difficile aujourd’hui de savoir si cette précision apportera des effets juridiques concrets et sera de nature à limiter les effets du libéralisme.

Conclusion

Ce texte comporte des avancées institutionnelles et juridiques incontestables. Il ne sera toutefois pas de nature à satisfaire complètement ceux qui ne sont pas convaincus par une construction européenne fondée sur un modèle libéral. La question qui se pose alors à ces électeurs est de déterminer s’il convient d’accepter la totalité du texte (et donc de voter oui) pour “engranger” les avancées institutionnelles … ou s’il faut voter non, pour marquer son opposition au modèle proposé.

Ce texte est la synthèse de l’Intervention que Madame Christine Bertrand, Maître de Conférences, spécialiste de droit communautaire à la Faculté de Droit et science politique de Clermont-Ferrand, a bien voulu donner dans le cadre des réunions mensuelles de l’association “IDÉES pour Beaumont”.